07 out Nota Técnica sobre o PLC 101/2015

I – DA DESNECESSIDADE DE TIPIFICAÇÃO DO CRIME DE TERRORISMO

O PLC 101/2015 não vem suprir lacuna no ordenamento jurídico brasileiro. No que diz respeito à prevenção e combate ao terrorismo, não há lacuna alguma. Não há um só bem jurídico que o projeto pretenda proteger, que já não seja tutelado por outras leis. São já tipificados no Código Penal o homicídio qualificado (artigo 121, § 2º ), a extorsão mediante sequestro (artigo 159), o incêndio e explosão (artigos 250 e 251), o desastre ferroviário (artigo 254, § 1º ), o sinistro em transporte marítimo, fluvial ou aéreo (artigo 261, § 1o), o envenenamento de água potável ou de substância alimentícia ou medicinal (artigo 270 do Código Penal), a epidemia (artigo 267), a inundação (artigo 254), o uso de gás tóxico ou asfixiante, desabamento ou desmoronamento (artigos 252 e 256), o fabrico, fornecimento, aquisição, posse ou transporte de explosivos ou gás tóxico, ou asfixiante (artigo 253), a associação criminosa (art. 288), a constituição de milícia privada (art. 288-Al) e, na Lei 12.850/2013 (Lei de Organização criminosa) a participação em organização criminosa (art. 2o). Crimes contra a pessoa, patrimônio, paz pública, incolumidade pública – um bem jurídico, aliás, de delimitação controversa – já são previstos e, se cometidos, gravemente punidos, nos termos da Lei Penal.

Especialmente quanto à prevenção, tipos penais como a associação criminosa, a constituição de milícia privada e a participação em organização criminosa facultam ao Estado a intervenção penal, inclusive por meio da prisão em flagrante de pessoas reunidas para a prática de crimes, sem que sequer tenham iniciado a execução de qualquer dos delitos pretendidos. Isto é, a legislação atual já determina que se atue preventivamente contra aqueles que se estruturem e planejem o cometimento de delitos.

Além disso, a Lei 12.850/13 prevê uma série de institutos jurídicos relacionados à investigação e à obtenção de meios de prova contra organizações criminosas. O artigo 3º da referida lei facultou aos órgãos de persecução penal a utilização, com o devido controle judicial, dos seguintes mecanismos: a) colaboração premiada, b) captação ambiental de sinais eletromagnéticos, ópticos ou acústicos; c) ação controlada; d) acesso a registros de ligações telefônicas e telemáticas, a dados cadastrais constantes de bancos de dados públicos ou privados e a informações eleitorais ou comerciais; e) interceptação de comunicações telefônicas e telemáticas, nos termos da legislação específica; f) afastamento dos sigilos financeiro, bancário e fiscal, nos termos da legislação específica; g) infiltração, por policiais, em atividade de investigação, na forma do art. 11; e h) cooperação entre instituições e órgãos federais, distritais, estaduais e municipais na busca de provas e informações de interesse da investigação ou da instrução criminal. Nesse sentido, a Polícia Civil, a Polícia Federal e o Ministério Público têm à sua disposição um vasto arcabouço jurídico para, em conjunto com as agências de inteligência, identificarem e, fazendo uso dos mecanismos penais e processuais penais supracitados, neutralizarem, na forma da lei, qualquer grupo terrorista que se instale em território nacional e pretenda atacar a população civil ou as instituições democráticas.

O PLC 101/2015, portanto, é uma iniciativa absolutamente desnecessária, inoportuna e, potencialmente danosa, na medida em que se propõe à criação, em regime de urgência, de um tipo penal impreciso e controverso. É, aliás, internacionalmente reconhecida a dificuldade de tipificação da conduta terrorista, sem que se recaia na criminalização do protesto e no inócuo aumento de penas e relativização do processo penal democrático. Vide, por exemplo, a condenação na Corte Interamericana de Direitos Humanos (OEA) do Estado Chileno, que, tipificando de maneira vaga o crime de terrorismo, terminou por criminalizar movimentos sociais e censurar sua atividade contestatória.

 

II – DA SUFICIÊNCIA DOS MECANISMOS ATUAIS DE COMBATE AO FINANCIAMENTO DO TERRORISMO

Igualmente desnecessárias são as inovações do PLC 101/2015, no que diz respeito à repressão da conduta de financiamento ao terrorismo.

Em tese, formulado para contemplar e cumprir acordos internacionais firmados pelo Brasil perante organismos como o Grupo de Ação Financeira (GAFI), e, sobretudo, como consta da exposição de motivos assinada pelo Ministro da Justiça e pelo Ministro da Fazenda, para lidar e suprimir ameaças à democracia e aos direitos humanos, o PLC 101/2015 mostra-se uma iniciativa inócua.

Também nesse caso, a legislação pátria já prevê punição à conduta, por meio do art. 2º da Lei 12.850/13, que tipifica o financiamento de organização criminosa e comina-lhe a pena de 4 a 8 anos de reclusão. O atual conceito de organização criminosa contempla as múltiplas formas de ação terrorista existentes no plano internacional e, segundo o art. 1º da lei mencionada, abrange toda “a associação de 4 (quatro) ou mais pessoas estruturalmente ordenada e caracterizada pela divisão de tarefas, ainda que informalmente, com objetivo de obter, direta ou indiretamente, vantagem de qualquer natureza, mediante a prática de infrações penais cujas penas máximas sejam superiores a 4 (quatro) anos, ou que sejam de caráter transnacional.” Inequívoca, portanto, a abrangência típica aos casos de financiamento ao terrorismo.

É preciso destacar, ainda, que ao elencar como especial fim de agir do tipo de organização criminosa a obtenção de vantagem indevida de qualquer natureza, o legislador não limitou o alcance da norma aos grupos que objetivam proveitos econômicos. Nesse sentido, aqueles que se reúnem, nos termos acima descritos, com a finalidade de causar terror generalizado na população, para alteração do regime político ou da ordem constitucional, incidem no tipo de organização criminosa. A expressão utilizada na Lei 12.850/13, aliás, é ainda mais ampla do que a consta do PL 101/2015, contemplando uma vasta gama de atividades criminosas.

Por fim, cabe lembrar a recente aprovação pela Câmara dos Deputados do PL 2020/2015 que, incorporando a resolução do Conselho de Segurança das Nações Unidas (CSNU), institui procedimento judicial especifico para bloqueio de bens, direitos e valores de pessoas físicas ou jurídicas que tenham sido objeto de sanções pelo referido órgão da Organização das Nações Unidas. O Brasil encontra-se, portanto, alinhado às demandas internacionais e é capaz, através de suas instituições e normas jurídicos, de prevenir, combater e punir a conduta de financiamento ao terrorismo.

 

III – DO TEXTO DO PLC 101/2015

III.1 – QUANTO AOS ATOS DE TERRORISMO

§1º São atos de terrorismo:

I – usar ou ameaçar usar, transportar, guardar, portar ou trazer consigo explosivos, gases tóxicos, venenos, conteúdos biológicos, químicos, nucleares ou outros meios capazes de causar danos ou promover destruição em massa;

II – incendiar, depredar, saquear, destruir ou explodir meios de transporte ou qualquer bem público ou privado;

III – interferir, sabotar ou danificar sistemas de informática ou bancos de dados;

IV – sabotar o funcionamento ou apoderar-se, com violência, grave ameaça a pessoa ou servindo-se de mecanismos cibernéticos, do controle total ou parcial, ainda que de modo temporário, de meio de comunicação ou de transporte, de portos, aeroportos, estações ferroviárias ou rodoviárias, hospitais, casas de saúde, escolas, estádios esportivos, instalações públicas ou locais onde funcionem serviços públicos essenciais, instalações de geração ou transmissão de energia, instalações militares, instalações de exploração, refino e processamento de petróleo e gás e instituições bancárias e sua rede de atendimento;

V – atentar contra a vida ou a integridade física de pessoa:

O PLC 101/2015 pretende tipificar atos terroristas por meio de tipos mistos alternativos, ou seja, núcleos alternativos da conduta criminosa, que preveem variadas formas de realização da figura típica. São, ao todo, 17 verbos ou locuções verbais, que, conjugados aos predicados, resultam num enorme rol de condutas – aliás, já criminalizadas na legislação penal brasileira. Ademais, embora estas condutas variem quanto à gravidade e ao bem jurídico em tese lesado, é indistintamente cominada a pena de 12 a 30 anos de reclusão. Ou seja, é possível que um indivíduo, acusado da depredação de um bem privado ou da mera ameaça de uso de “meio capaz de provocar danos”, uma vez supostamente identificado o especial fim de agir, seja condenado pelo crime de terrorismo à pena de 30 anos de reclusão. O PLC é desnecessário, pois abrange condutas já tipificadas e, portanto, puníveis; inovando somente num aumento desproporcional de penas.

Além disso, ao fazer referência a “meios capazes de causar danos” e a “locais onde funcionem serviços públicos essenciais”, de forma genérica, o PLC fere princípios fundantes do Direito Penal moderno. Afinal, são inúmeros os objetos ou substâncias capazes de causar danos: a tentativa de criminalizar indistintamente seu porte, guarda ou uso atenta contra o princípio da legalidade (art. 5º, XXXIX), da fragmentariedade e o imperativo de autolimitação do ius puniendi estatal. Quanto ao conceito de serviços públicos essenciais, é sabido que se trata de um conceito jurídico de conteúdo variável e, por isso, inaceitável como elementar de tipo penal.

O texto do PLC 101/2015 é, portanto, redundante, ambíguo e desproporcional.

 

III.2 QUANTO À IMPORTÂNCIA DO §2º DO ART 2º DO PLC 101/2015

§ 2º O disposto neste artigo não se aplica à conduta individual ou coletiva de pessoas em manifestações políticas, movimentos sociais, sindicais, religiosos, de classe ou de categoria profissional, direcionados por propósitos sociais ou reivindicatórios, visando a contestar, criticar, protestar ou apoiar, com o objetivo de defender direitos, garantias e liberdades constitucionais, sem prejuízo da tipificação penal contida em lei.

 

Num projeto como o PLC 101/2015, O §2º do art. 2º do PLC 101/20151 é absolutamente indispensável à garantia das liberdades fundamentais características de um Estado Democrático de Direito. É ele a previsão apta a proteger o exercício da expressão e da associação, num projeto permeado por ambiguidades e num país que dá provas frequentes de quão fragilizados estão esses direitos.

Por isso, se por um lado não se pode cogitar de sua supressão, por outro, nota-se sua insuficiência, ao limitar a legitimidade da conduta à defesa ou reinvindicação de direitos, garantias e liberdades constitucionais. É certo que a Constituição Federal representa historicamente uma considerável ampliação do rol de direitos e garantias fundamentais. É certo também que os direitos previstos em tratados de direitos humanos ratificados pelo Brasil, integram materialmente a Constituição, seja por força de uma interpretação sistemática e da força expansiva dos direitos humanos, seja por força do artigo 5º, parágrafo 2º da Constituição Federal. No entanto, uma interpretação formalista do § 2º do artigo 2º do PLC 101/2009 pode limitar o rol de direitos

legitimamente reivindicáveis e negar o caráter essencialmente inovador e progressista das manifestações e protestos.

A experiência brasileira alerta para a possibilidade de má utilização do direito penal. Vide, por exemplo, a aplicação da lei de organizações criminosas e de tipos como a constituição de milícia privada (artigo 288-A do Código Penal) a movimentos sociais. Exemplos internacionais também ilustram como a tipificação vaga do crime de terrorismo pode resultar na criminalização de movimentos sociais e na censura da atividade contestatória1. O §2º do art. 2º, por isso, é, embora insuficiente, indispensável.

 

IV – DA INADMISSIBILIDADE DAS EMENDAS Nº 3 E 4- CRE AO PLC101/2015

Art. 2° O terrorismo consiste na prática de crimes contra a pessoa, o patrimônio, a incolumidade pública ou a paz pública por razões de ideologia, política, xenofobia, discriminação ou preconceito de raça, cor, etnia, religião ou gênero e que tenham por finalidade provocar terror ou coagir autoridades nacionais ou estrangeiras a fazer ou deixar de fazer algo.

A delimitação de terrorismo trazida nas emendas 3 e 4 ao PLC 101/2015, apresentadas no âmbito da Comissão de Relações Exteriores, não podem ser acatadas. Primeiro, pela vagueza que imprimem à conceituação de terrorismo. Mas, principalmente, por incluir a motivação política e ideológica entre seus elementos típicos. Ao contrário da xenofobia, da discriminação ou preconceito, que são atitudes socialmente reprováveis e, efetivamente, reprovadas pelo ordenamento jurídico brasileiro, a expressão política e ideológica é direito fundamental. Não podem constituir, por isso mesmo, elemento a ensejar especial reprovação, quando do eventual cometimento de delitos. Deve-se punir o delito, não a política.

O quadro normativo em que se inserirá, se aprovado o PLC 101/2015, não deixa espaço a esta conceituação. A Constituição Federal tem como um de seus fundamentos o pluralismo político (art. 1º, V) e protege o direito à convicção política (art. 5º, VIII) como direito fundamental e, por consequência, inviolável pressuposto da república (art. 60, § 4º, IV). O Brasil, ademais, ratificou o Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos e, fazendo-o, comprometeu-se internacionalmente a não molestar ninguém por suas opiniões (Artigo 19, 1, do Pacto), a garantir a todos os cidadãos e cidadãs o direito e a possibilidade, sem qualquer forma de discriminação e sem restrições infundadas, de participar da condução dos assuntos públicos, diretamente ou por meio de representantes livremente escolhidos (Artigo 25).

 

 

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